关于高质量立法的法理思考——以高质量立法完善中国特色社会主义法律体系

立法是法治之先导，良法是善治之前提。高质量发展、高品质生活、高效能治理，必然要求高质量立法。习近平总书记指出：“改革开放以来，在党的领导下，经过各方面努力，我国用30多年时间形成了中国特色社会主义法律体系，这是人类法治史上一项了不起的成就。同时，也要看到，时代在进步，实践在发展，不断对法律体系建设提出新需求，法律体系必须与时俱进加以完善。”2010年底，中国特色社会主义法律体系如期形成，国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依。与此同时，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。法律体系需要动态调整、不断完善。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把法治建设摆在更加突出的位置，高度重视立法工作，把立法工作纳入重要议事日程，要求提高立法质量，不断完善中国特色社会主义法律体系。党的十八届三中全会提出：“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。”党的十八届四中全会明确要求：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”党的十九届四中全会进一步提出：“不断提高立法质量和效率。”党的二十大报告提出：“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。”“以良法促进发展、保障善治。”党的二十届三中全会对“完善中国特色社会主义法治体系”作出重要部署，强调要“提高立法质量”。越是强调法治，越是要进行高质量立法。因此，完善中国特色社会主义法律体系，必须抓住高质量立法这个关键。

一、历史回顾：立法质量提高伴随中国特色社会主义法律体系形成和完善全过程

党的十一届三中全会作出把全党工作重心转移到社会主义现代化建设上来和实施改革开放的重大决策，实现了伟大的历史转折，同时强调要发展社会主义民主、健全社会主义法制。1978年，邓小平同志对立法工作作出指示：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”这成为当时立法工作的指导思想和基本方针。这一时期立法的主要任务就是抓紧制定一批国家和社会生活急需的基本法律，尽快实现党和国家生活的民主化、制度化和规范化，保障改革开放。在立法内容上，强调“宜粗不宜细”；立法节奏上，要求“宜快不宜慢”。这是符合当时客观实际的，也是完全必要的。与此相适应，20世纪80年代和90年代初制定的一些法律，条文数量比较少，条文本身比较简约，内容比较概括，规定比较原则，有的不够具体明确。

随着我国改革开放的不断推进和社会主义市场经济体制的逐步完善，社会主义民主法治日益发展，党和国家对法律体系的认识也在不断深化。在经历了从无到有的大规模立法阶段之后，无法可依的问题基本得到解决，开始更加注重立法质量，以及立法的规范化、体系化。1997年党的十五大明确提出，到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作总目标；2002年党的十六大作了重申；2007年党的十七大提出完善中国特色社会主义法律体系的新任务。这三次党的全国代表大会都强调要不断提高立法质量。这一时期，全国人大及其常委会紧扣党中央决策部署，有计划、有重点、有步骤地推进法律体系建设，把提高立法质量贯穿始终，其重要性日益凸显。九届全国人大及其常委会围绕初步形成有中国特色社会主义法律体系，重点制定保障经济发展、完善民主政治和规范行政行为等方面法律，要求提高立法质量，如实行法律草案三审制，特别是出台《中华人民共和国立法法》，对于规范立法活动、提高立法质量、推动形成统一而分层次的法律体系产生了重要作用。十届全国人大及其常委会明确提出任期内“以基本形成中国特色社会主义法律体系为目标、以提高立法质量为重点”的立法工作思路，积极推行科学立法、民主立法，增设立法规划室、备案审查室，加大调研力度，探索召开听证会、对法律草案公开征求意见，使法律更好符合国情和实际，充分反映人民意愿、适应事业发展需要。十一届全国人大及其常委会坚持“以提高立法质量为重点”，抓紧制定在法律体系中起支架作用的重要法律，系统开展法律、行政法规、地方性法规集中清理，采取修改、废止、解释、配套等多种方式进行分类处理，确保如期形成中国特色社会主义法律体系。立法理念不仅仅注重数量，而且更加注重法律制度设计的针对性、科学性，更加注重法律之间的协调统一。立法条款的规定也相应地由粗放变精细、由原则变具体，法律的可操作性、实效性大幅提升。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，国家立法工作呈现出任务重、覆盖广、节奏快、质量高的显著特征。通过宪法修正案，设立国家宪法日，实行宪法宣誓制度，推进合宪性审查工作，将宪法的实施和监督提高到了新水平；编纂民法典，国家安全、卫生健康、公共文化等重要领域的基础性、综合性、统领性法律相继制定出台；全面修改完善生态环境、教育科技等领域的法律，网络数据、生物安全等新兴领域填补立法空白取得突破；统筹推进国内法治和涉外法治，加强涉外领域立法；统筹运用立、改、废、释、纂等多种立法形式，立法形式更加灵活有效；拓展公众有序参与立法的途径和渠道，立法主体进一步扩充，生动体现全过程人民民主的要求；立法工作体制机制更加顺畅高效，立法工作更加规范化、制度化、科学化。在高质量立法的助推下，中国特色社会主义法律体系更加科学完备、统一权威，法律体系的系统性、整体性、协同性不断增强，为推进国家治理体系和治理能力现代化、全面建设社会主义现代化国家提供了有力法治保障。

需要指出的是，中国特色社会主义法律体系是伴随着中国特色社会主义事业发展，伴随着强国建设、民族复兴的历史进程不断完善和发展的，是一个渐进的过程。尤其是随着中国式现代化进程的持续推进，经济政治文化社会生态等各领域进一步全面深化改革，社会关系将发生深层次的调整变化。相应地，必然对法律的立改废释提出新标准新要求，立法质量的提高也是一个永无止境的过程，永远在路上。

二、现实需要：完善中国特色社会主义法律体系对立法质量提出新的更高要求

如果说中国特色社会主义法律体系的形成标志着中国从根本上实现了从无法可依到有法可依的历史性转变，那么，新时代中国特色社会主义法律体系的日益完善则标志着中国从有法可依到高质量立法的重大跃升。从党的十八届四中全会指出“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”，强调“完善立法体制”“深入推进科学立法、民主立法”“加强重点领域立法”，到党的十九大报告新增“依法立法”的新要求，再到党的二十大报告要求“加强宪法实施和监督”“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”“统筹推进国内法治和涉外法治”“增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”，再到党的二十届三中全会强调“深化立法领域改革”，可以清晰地看到，完善中国特色社会主义法律体系对于高质量立法的不断追求和现实需要。

（一）立法模式：从“摸着石头过河”“搭框架”向科学规划、统筹安排、协调发展转变

完善中国特色社会主义法律体系，客观要求立法应当从“摸着石头过河”“搭框架”的立法模式，向科学规划、统筹安排、协调发展的“精装修”立法模式转变，增强立法的系统性、整体性、协同性。这要求立法必须进一步提高站位，从党和国家事业发展全局、推进中国式现代化的战略高度，聚焦构建高水平社会主义市场经济体制、发展全过程人民民主、建设社会主义文化强国、提高人民生活品质、建设美丽中国、建设更高水平平安中国、推动构建人类命运共同体等开展立法，而不是就立法谈立法。同时，要更加注重以宪法为核心，增强民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等法律部门和宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等各个立法层次的相互协调、整体配合、互促共进、相得益彰。

（二）立法结构：从总体上实现有法可依向全面推进国家各方面工作法治化转变

中国特色社会主义法律体系的形成标志着国家各个方面总体实现有法可依，各法律部门中基本的、主要的法律虽已制定，行政法规和地方性法规比较齐备，但立法结构上仍然呈现出偏重经济立法和社会立法、立法主体相对集中的阶段性特点。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，强调全面依法治国在“四个全面”中的基础性、保障性作用，要求全面推进国家各方面工作法治化。由此，中国特色社会主义法律体系也亟须对中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等国家各方面工作进行积极法律回应和法律调控，立法工作的重心加速向注重各领域立法均衡协调发展转变。从纵向结构看，2015年《中华人民共和国立法法》修改，普遍赋予设区的市地方立法权，立法主体进一步拓展，因地制宜深化改革、扩大开放、推动发展的地方立法实践更加丰富。当然，各方面工作法治化不是平均用力，也要区分轻重缓急，坚持急用先行，围绕党中央确定的战略目标、中心工作和重大决策部署，适应数字社会发展和保障网络信息安全的需要，着眼有效维护国家主权、安全、发展利益，聚焦法律制度的薄弱点、空白区等短板不足，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。

（三）立法内容：从“宜粗不宜细”向精细化转变

法律的生命力在于实施。法律体系的形成总体上解决了有法可依的问题，但同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，仍然存在针对性不强、可操作性不强等问题。走精细化立法之路，是推进高质量立法、完善法律体系的必然要求。按照这一要求，全国人大及其常委会坚持问题导向，强调科学严密设计法律规范，能具体就尽量具体、能明确就尽量明确，确保立出来的法站得住、行得通、真管用。随着国家立法日益精细化，为了解决立法重复、立法抄袭甚至地方与国家立法精细化程度“倒挂”等质量问题，“小切口”立法应运而生，成为地方立法的重要方式。“小切口”立法体例精简，坚持缺什么补什么，“有几条立几条”，集中力量整合、提炼、推敲法规中“关键条款”，确保行为模式指引清晰，条文明确具体，内容精准实用，突出地方特色、解决实际问题，我国立法步入“精细化”时代。

（四）立法形式：从以制定修改法律为主向立改废释纂等多种立法手段并重转变

随着我国的立法工作从“数量型”立法向“质量型”立法转变，立法形式也需要从以制定修改法律为主，向统筹制定法律与清理法律、编纂法典、解释法律、修改法律、废止法律的协调发展转变，多种立法手段协调配合、形成合力。这不仅有利于推动法律有效实施，维护法制统一，也有利于法律的清理、完善和自我更新更加制度化、规范化、常态化，使法律体系更加科学、稳定、权威。立改废释纂等不同的立法形式，具有各自的特点和优势，面对多样化、复杂化的立法新需求，要区别不同情况，选取不同形式，加快立改废释纂的步伐。比如，编纂民法典不仅是民事立法的里程碑，也是立法编纂的首次尝试，丰富了我国的立法形式，对其他领域法典编纂工作具有重要示范引领意义。

三、实践路径：新时代高质量立法，完善中国特色社会主义法律体系的对策

（一）坚持党的领导，确保立法正确政治方向，是高质量立法的根本原则

党的领导是推进全面依法治国的根本保证。党领导立法的方式主要是实行政治领导，即方针政策的领导，重点通过制定立法工作方针、提出立法建议、明确立法工作中的重大问题、加强立法队伍建设等，确保立法工作体现党的主张、贯彻党的路线、落实党的部署。要坚持实事求是，遵循立法规律，坚持民主决策和集体领导、充分发挥立法机关作用、依法依规开展工作相统一，不断强化党领导立法的民主性和科学性。

各级立法机关要旗帜鲜明讲政治，紧扣党中央大政方针，从全局谋划一域，以一域服务全局，在推进中国式现代化发展全局中系统思考和谋划立法工作，做到党中央的决策部署在哪里，立法工作就跟进到哪里，在法治轨道上推动党中央决策部署落地见效。严格执行请示报告制度，坚持立法规划计划及立法重大决策、重大事项、重要情况向人大常委会党组、同级党委请示报告，形成事前请示、事中汇报、事后报告全链条工作闭环。完善立法技术，坚持立法实践与立法理论协同推进，健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制，在系统把握和严格遵循“法言法语”的构造规律与逻辑规则的前提下，推动“党言党语”向“法言法语”的有效转化。

（二）树立以人民为中心的立法理念，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，进一步有效防止和杜绝部门利益法律化

习近平总书记强调：“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”高质量立法要求树立以人民为中心的立法理念，无论在立法过程中还是在法律规范上，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点。这也是完善中国特色社会主义法律体系的题中之义。

健全人大主导立法的工作机制。发挥人大及其常委会在确定立法项目、组织法律起草、重大问题协调、草案审议把关等方面的主导作用。编制立法规划和年度立法计划，要围绕人民日益增长的美好生活需要，聚焦法治领域人民群众反映强烈的突出问题，系统谋划立法项目，推动和督促有关方面“按图施工”，防止部门“当家”、立法“懒政”。要健全由人大相关专门委员会、常委会工作机构牵头起草重要法律法规草案制度，更好发挥常委会和专门委员会组成人员、人大代表在立法中的作用。对于其他部门牵头起草的法律草案，人大相关专门委员会、常委会工作机构要提前介入、强化沟通协调，形成工作合力、凝聚立法共识。要正确处理权力与权利的关系、权力与责任的关系，把人民整体利益与部门、行业等局部利益区别开来，善于在矛盾焦点上“砍一刀”，妥善消弭分歧，防止久拖不决。加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民各项权利得到有效落实。

深入推进科学立法、民主立法、依法立法，是有效防止部门利益法制化的重要途径。要尊重和体现客观规律，增强立法调研、座谈、论证、评估、听证等工作的针对性、有效性和及时性。对争议较大的重要立法事项，要完善重大利益调整论证咨询、重要立法事项引入第三方评估等工作机制，为立法决策提供科学参考。要深入践行全过程人民民主，拓宽公众参与立法的渠道和途径，用好基层立法联系点，丰富法律法规公开征求意见形式，深化人大代表征求意见工作，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。对于直接涉及群众切身利益、各方分歧意见较大的复杂情况，可进一步探索构建大数据辅助决策机制，寻求最大立法公约数。要严格依照法定权限和程序行使立法权，完善立法体制机制，优化立法职权配置，防止对公民、法人和其他组织合法权益的不当减损。由于公共利益需要，必须对公民权利予以减损时，应当遵循比例原则，将不利影响限制在最低限度。

（三）强化制度供给，进一步加强重点领域、新兴领域、涉外领域高质量立法

重点领域、新兴领域、涉外领域涉及面广、调整利益关系复杂、实践变动性强，立法难度较大。面对新任务新要求，在重点领域方面，要围绕党中央决策部署，积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。

在新兴领域方面，要深刻认识大数据、人工智能等颠覆性技术的“双刃剑”效应，坚持守正创新，强化对数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等新技术新应用发展趋势和潜在法律风险的前瞻研究，发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，构建我国促进新技术研发应用的制度优势，积极应对风险和挑战。

在涉外领域方面，要统筹推进国内法治和涉外法治，按照急用先行原则，进一步完善反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”法律法规，推动我国法域外适用的法律体系建设。完善公开透明的涉外法律体系，加强知识产权保护，维护外资企业合法权益，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。加快修改海商法、对外贸易法、仲裁法，及时将自由贸易试验区等行之有效的经验做法上升为法律制度，强化高水平对外开放法制保障。

（四）坚持问题导向，进一步提升立法的针对性、适用性、可操作性

如前所述，我国立法已经进入“精细化”时代，过去宜粗不宜细、立法留白等提升立法规范兼容性的策略不再适宜高质量立法新要求。新时代立法必须坚持问题导向，突出针对性和时效性，不能避重就轻、避难选易。当前，进一步全面深化改革触及的都是难啃的“硬骨头”，调整的都是极为复杂的利益关系，需要涉险滩、破“瓶颈”，矛盾复杂、敏感、艰巨程度都前所未有，各方面的立法利益诉求多元多样多变，立法在矛盾焦点上“砍一刀”的难度越来越大。必须在法治下推进改革、在改革中完善法治，不断提升立法质量，积极发挥立法引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据。因此，立法要及时回应改革需求，以改革中亟待解决的问题为导向，破除改革障碍，凝聚改革共识，明确改革方向，提供改革方案，恰到好处地引领改革前行，并为改革预留空间。要把改革发展实践作为立法基础，密切关注国内外形势的发展变化，敏锐把握和解决改革发展过程中的各类新情况新问题，深入分析现实情况，聚焦重点问题和关键条款，深入进行研究论证，更加科学合理地平衡各类利益关系，提出切实可行的措施，充分发挥立法调整社会关系、重整利益格局、深化推动改革的重要作用。

同时，要根据改革的不同情形，灵活运用多种立法形式，增强法律制度与实践需要的适用性。对于进一步全面深化改革需要新立的法律，要及时制定；对于立法条件还不成熟、需要先行先试的事项，可及时作出授权或者改革决定；对于不适应改革发展要求的现行法律法规，要及时修改完善或者废止；对于相关改革决策已经明确、需要多部法律作出相应修改的事项，可以采取集中修改方式一并处理；对于需要分步推进的制度创新举措，可以采取“决定+立法”“决定+修法”等方式，先依法作出有关决定，再及时部署和推进相关立法修法工作。

（五）坚持系统观念，进一步增强立法的系统性、整体性、协同性

法律体系涉及多个领域、多个部门、多个利益主体，是一项系统工程。要增强宪法意识、宪法自觉，发挥宪法统领作用，以宪法规定为主线整合完善中国特色社会主义法律体系，切实提升系统性、整体性、协同性。要系统推进各领域立法，扩大立法覆盖面，确保法律体系内部的整体统一和制度之间的相互衔接，防止立法工作中的重复、分散或遗漏，提升各方面工作法治化水平。

统筹立改废释纂等多种立法方式。总结民法典编纂的成功经验，推动共同规则多、规范关联度高、适宜采用综合性立法的相关领域形成体例更科学、结构更严谨、内部更和谐的法律制度规范。加快生态环境保护法典立法步伐，适时启动教育、劳动等领域法典编纂工作。尚不具备编纂法典条件的，填补缺项，强化弱项，适时进行集中清理，消除交叉重复甚至法律冲突；法律规范数量较多、体系性较强的领域，可根据实际情况探索制定“通则”等系统化的新方式。持续完善细化立法技术规范，为形成统一协调的法律文本名称、结构和语言表达提供明确指引。

充分发挥地方立法作用。地方立法是中国特色社会主义法律体系的组成部分和重要补充。一方面，全国人大要加强对地方工作的联系指导，增加全国地方立法工作座谈会、地方立法培训班频次和覆盖面，在立法计划编制、法规备案审查、立法理论研究、立法技术规范等方面释疑解惑、强化交流。另一方面，地方立法要突出特色，善用“小切口”“小快灵”等立法形式，切实解决实际问题。对于科技创新、人工智能等重点领域和新兴领域立法，在国家层面立法时机不成熟、条件不具备时，发挥“船小好调头”的优势，耕好立法“试验田”，先行先试，努力争取中央层面的指导和支持，开展创制性立法，为国家立法创新积累经验、提供借鉴。探索区域协同立法方面，在取得的既有成效基础上，要针对协同立法数量相对较少、协同立法领域有待拓宽、协同立法机制有待健全、协同立法载体有待拓展等问题，进一步优化区域协同立法的路径、模式、机制、方式、项目，健全协同立法的保障机制。

完善备案审查制度。完善合宪性审查、备案审查制度，维护国家法制统一，是中国特色社会主义法律体系系统性、整体性、协同性的内在要求。要健全审查工作机制，细化备案审查标准，规范审查程序。综合运用依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查和联合审查等多种审查方式，强化审查力度和实效。围绕党中央决策部署，结合重要法律实施，及时开展专项审查和集中清理工作。建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台。召开备案审查工作培训会，深化案例交流指导，支持地方开展备案审查创新探索，推动备案审查工作向纵深发展。